ITÁLIA – O REFERENDO SOBRE A JUSTIÇA

Ou sobre Giorgia Meloni?

João de Almeida Santos

“S/Título” – JAS 2026

NOS DIAS 22 E 23 DE MARÇO ocorrerá em Itália um referendo sobre a justiça, depois da aprovação, na Câmara dos Deputados e no Senado, mas não por maioria de dois terços, da lei constitucional 253, de 30.10.2025, sobre a reforma da justiça. Qualquer que seja a participação dos eleitores o referendo, porque é constitucional e “confirmativo”, será válido. Do que se trata, no essencial? Da separação das carreiras dos magistrados judiciais e dos magistrados do ministério público, que em Itália não se verifica, existindo uma só carreira para ambas as magistraturas (“giudicante” e “requirente”).

1.

Na verdade, o que está em causa é a clara separação das carreiras dos procuradores e dos juízes, onde aqueles passam a ser simplesmente acusadores públicos, num estatuto equivalente ao dos advogados de defesa, ficando o juiz numa terceira e superior posição relativamente à acusação e à defesa. O vice-ministro da Justiça italiano formulou claramente o que está em causa deste modo: “o objectivo é pôr o juiz no vértice de um triângulo isósceles em cuja base, à mesma distância, estão o ministério público e o advogado” (Travaglio, M., 2026, Perché NO – Guida al Referendum su magistratura e politica in poche e semplici parole (Roma: PaperFirst, pág.  77). A esta posição equivalerá, de acordo com a “legge costituzionale”, a criação de dois conselhos superiores da magistratura, um para a magistratura judicial e o outro para a magistratura do ministério público, mas também de um Alto Tribunal (“Alta Corte”) para a matéria disciplinar, os três com composição determinada por sorteio. Tudo aqui.

2.

A discussão em Itália está a ser muito intensa e parece estar a ser altamente contaminada mais pelo confronto político geral do que pela matéria em causa propriamente dita, apesar de encontrarmos em ambas as posições, na do “sim” e na do “não”, personalidades de diferentes inspirações políticas, de direita e de esquerda. Mas é certo que em alguns (muitos) a posição assumida é mais determinada pela identidade do proponente (o governo Meloni) do que pela matéria concreta do referendo. No essencial, os defensores do “não” dizem que com a unificação das carreiras e a possibilidade de transição da posição de procurador para a de juiz e vice-versa, de resto muito comum em inúmeros países, fica mais garantida a legalidade e a imparcialidadedo ministério público, sendo a sua acção considerada mais como a de um “órgão de justiça” (Travaglio, 2026: 11,12, 59, 180,187), que age em nome da sociedade, do que como “órgão acusatório”, não se verificando efectivamente uma simetria com a posição de defesa. Como exemplo concreto, apontam os defensores do “não” o dispositivo legal que obriga o ministério público a entregar ao juiz provas a favor do réu, sob pena de sanção, quando, pelo contrário, a sanção recai sobre a defesa se esta entregar provas que incriminem o réu que defende (2026: 78). Isto representa uma efectiva assimetria entre acusação pública e defesa, colocando o ministério público num plano superior, ao lado da magistratura judicial – “órgão de justiça”, defensor da legalidade e imparcialidade na acção. Por outro lado, dizem, o facto de juízes e procuradores (pm) ganharem experiência no desempenho de ambas as funções isso dá-lhes maiores competências para o exercício de qualquer uma das funções (Travaglio, 2026: 62). De resto, como disse, esta mobilidade já se verifica na maior parte dos países.  Na verdade, diz Gustavo Zagrebelsky, “a ‘separação das carreiras’, (…) segundo os autores da Reforma, tem como objectivo tornar iguais as posições das partes perante o juiz ‘terceiro’ e imparcial” (2026: 12), enquanto, para ele, o ministério público é mais um “órgão de justiça” do que um “órgão de acusação”, em que, com esta reforma, ele se transformará, e até com maior poder acusatório (Travaglio, 2026, 12), com claro prejuízo para o cidadão, perdendo-se, assim, em justiça o que se ganha em poder acusatório. Diz, por sua vez, o procurador de Nápoles, Nicola Gratteri, em entrevista (na parte final do livro):  todos os países têm inveja “da independência não só do juiz, mas também do ministério público, o que é uma raridade. Devemos mantê-la firme, porque porque ela tem sentido só se o ministério público e o juiz tiverem a mesma cultura da jurisdição, isto é, se forem ambos imparciais” (2026: 187). Independência e imparcialidade, duas qualidades reconhecidas quer ao ministério público quer ao juiz. Em Portugal, como se sabe, a constituição só reconhece independência ao juiz, atribuindo ao ministério público apenas autonomia, ainda que o procurador-geral seja nomeado pelo PR sob proposta do primeiro-ministro. Já a imparcialidade parece ser uma contradição em termos, tratando-se, em qualquer caso, de um acusador público.  Também esta só poderá ser garantida pelo juiz “terceiro”, qualidade que lhe permite ser imparcial. Esta posição de Zagrebelsky e da generalidade dos defensores do “não” só é compreensível no quadro de uma concepção de tipo republicano, que eleva o ministério público a “órgão de justiça”, juntamente com o juiz, fazendo ambos parte de um bloco institucional do Estado (o tribunal) com o qual a defesa terá de se confrontar. Trata-se de uma concepção onde o Estado se agiganta perante os cidadãos e os seus direitos fundamentais. Uma assimetria que parece ferir gravemente o princípio da igualdade. Note-se que, em Portugal, mesmo com carreiras separadas, o ministério público se senta à direita do juiz e no mesmo plano elevado, ficando a defesa em posição de inferioridade. É disto que se trata.

3.

Os defensores do “sim”, onde se inclui, e de forma militante, o famoso juiz de “tangentopoli” e, depois, fundador e líder do partido “Italia dei Valori”, Antonio di Pietro, não só se colocam na mesma posição enunciada pelo vice-ministro da Justiça, sublinhando que o juiz deve ser uma figura terceira e superior às partes (acusação e defesa), como também criticam a influência da Associação Nacional de Magistrados (ANM)  e das diversas correntes que a integram na composição e na gestão do actual Conselho Superior de Magistratura (CSM). Vem a propósito lembrar o livro Il Sistema. Potere, politica, affari. Storia secreta della magistratura italiana (Torino, Rizzoli, 2021), de Alessandro Sallusti e Luca Palamara, uma entrevista daquele jornalista a este ex-magistrado, que foi durante quatro anos presidente da Associação Nacional dos Magistrados. Neste livro-entrevista Palamara conta como funcionava o que ficou conhecido como o “método Palamara”, ou seja, o modo como eram tomadas as decisões sobre o Conselho Superior da Magistratura e as próprias nomeações para cargos (designadamente para a vice-presidência do próprio CSM) numa promíscua rede de relações entre as correntes da ANM e a política ao seu mais alto nível. Palamara esteve no centro do sistema até que acabou por ser expulso da própria magistratura, vítima dos próprios jogos de poder internos e externos. Ou seja, o argumento de que, com a separação das carreiras, se irá verificar uma politização do ministério público cai por terra ao verificar-se que no actual sistema é já isso que acontece e de forma muito intensa, onde funciona uma rede que vai dos interesses pessoais dos magistrados aos das correntes internas da ANM e aos do poder político que estiver instalado no momento (por exemplo, Palamara relata episódios do tempo de Matteo Renzi PM e do M5S).

4.

A introdução do sorteio como regra que passará a impedir a contaminação do CSM ao nível da sua composição, da sua gestão e do processo de gestão das carreiras pelas inúmeras correntes que existem na ANM, ao mesmo tempo que o “Alto Tribunal” (“Alta Corte”) disciplinar, eleito também por sorteio, completa o fim do controlo disciplinar desta Associação, através do CSM, sobre os magistrados – é um dos pontos importantes do debate em curso. E um dos argumentos usados por Zagrebelsky para criticar o método do sorteio é o seguinte: “o sorteio pressupõe, precisamente, que todos e cada um valham um. Mas nem sequer na Atenas clássica – exemplo muito citado e muito superficial, retirado do século V a.C – as coisas se verificavam assim”. (…) “Quem deve o cargo a uma eleição tem consigo a força derivada de ter sido escolhido; quem é sorteado não tem mais do que a sorte, que seguramente não é uma força. O efeito da Reforma será a deslegitimação do órgão no seu conjunto” (2026: 16 e 15; itálico meu). A resposta que alguns dão é a seguinte: todos os que estão sorteados entraram na carreira por concurso e estão em condições de julgar e de condenar qualquer réu até a uma pena de prisão perpétua – por que razão, pois, não teriam legitimidade para argumentar perante os seus colegas? Mas outra resposta poderia ser a de pedir a Zagrebelsky que fosse reler com atenção o livro de Palamara e o relato sobre os métodos “idóneos” de escolha promovidos pela ANM (ou seja, a “eleição” pilotada pela ANM). Outro dos argumentos contra o sorteio é o de que quase todos os magistrados estão inscritos na ANM e que, por isso, nada acabará por mudar dentro do CSM (Travaglio, 2026: 79). Trata-se, todavia, de um argumento falacioso porque, na verdade, o que acontece é que acaba o seu poder de escolha porque se introduz o factor aleatório (o sorteio) na composição, criando um poderoso obstáculo a um funcionamento de tipo oligárquico, precisamente no sentido grego da palavra, da ANM.

5.

Todas estas questões são objecto de análise minuciosa no livro, citado no ponto 2. (Perché NO), de Marco Travaglio, director do influente jornal italiano  “Il Fatto Quotidiano”, com uma introdução de 15 páginas de Gustavo Zagrebelsky e, no fim, com uma entrevista ao procurador de Nápoles Nicola Gratteri. Na verdade, não se trata de “poucas e simples palavras”, como se lê no subtítulo, porque o livro é muito e minuciosamente argumentado a favor do “não”. De leitura obrigatória para quem se interesse pelo tema da justiça e pelo modo como ela está organizada e funciona (ou não funciona) em Itália. De qualquer modo, um belo livro que, aqui, cito abundantemente.

6.

Quando li a introdução de Zagrebelsky, a favor do “não”, escrevi no livro: “não estou de acordo com nada do que ele diz”. E tinha uma razão para o dizer: o facto de não ser tomada na devida consideração a diferença substancial entre a posição e as funções do juiz e as do ministério público, sendo certo que a) as carreiras unitárias; b) a definição funcional relativa ao ministério público, certamente inspirada no modelo republicano (“órgão de justiça” mais do que “órgão de acusação”, defensor da legalidade e da imparcialidade); e c) a assimetria da relação entre acusação pública e defesa – tudo  serve para colocar os magistrados do ministério público (magistrati requirenti) num plano superior, equivalente ao dos magistrados judiciais (magistrati giudicanti). No modelo liberal esta posição não caberia justamente porque nele os direitos individuais têm maior força e pregnância do que no modelo republicano. Direitos que podem mesmo ser anteriores (“naturais e imprescritíveis”) ao próprio Estado (veja-se o n.º 2 da Declaração dos Direitos do Homem e do Cidadão, de 1789). Por outro lado, o que se nota recorrentemente na argumentação contra o referendo é a eterna suspeição de subordinação do ministério público ao poder político, designadamente ao poder executivo, sendo certo que na maior parte dos países de democracia representativa o ministério público depende, embora em graus diferentes, precisamente do governo (Áustria, Alemanha, França, Holanda, Espanha, Reino Unido e USA, por exemplo – 2026: 122-127). Nota-se também, no meu entendimento, uma excessiva desconfiança ou até mesmo uma desqualificação generalizada do poder político democrático e de origem electiva, apesar de legitimamente sufragado. Sobre o sorteio, julgo, como já disse, que, ao contrário do que defende Zagrebelsky e pelo que se sabe dos jogos de poder entre a ANM, os interesses individuais e corporativos e a política, ele reforça mais do que diminui a legitimidade dos órgãos, devido à introdução da aleatoriedade no modelo de escolha de legítimos membros das magistraturas. Em relação aos milhares de magistrados que entrarão no sorteio (cerca de 7200 juízes e de 2200 procuradores/pm – Travaglio, 2026: 52), o mecanismo certamente deverá vir a ser regulamentado por lei ordinária.

António di Pietro, ao referir-se ao ministério público, fala da emergência de um quarto poder,  o da Associação Nacional dos Magistrados, uma associação privada, e da necessidade de se recorrer a um “medicamento” que o limite. Este medicamento chama-se precisamente sorteio.

7.

O livro de Palamara sai em Janeiro de 2021, mas há muito que se sabia da existência activíssima das correntes no seio da magistratura. De qualquer modo, não é de excluir que Giorgia Meloni, que chega ao poder em Outubro de 2022 e que tem como estratégia de longo alcance o reforço do poder do executivo (através do chamado “premierato”), ou seja, um decisionismo executivo de base electiva, queira romper com o poder do ministério público tal como ele vem sendo exercido, ou seja, sob influência das correntes presente na ANM. A separação das carreiras e a recolocação do ministério público naquela que deve ser a sua colocação no modelo liberal, e não no modelo republicano que subjaz à construção de um compacto bloco judicial estatal; a introdução do método do sorteio para composição dos dois órgãos superiores; e, finalmente, a criação de um órgão superior distinto (Alta Corte), também ele composto por sorteio, que chama a si a esfera disciplinar – tudo isto tem como objectivo, no meu entendimento, uma reconfiguração do poder judicial naquela que é a área do seu poder interno, da sua composição à sua gestão. Não sei até que ponto Giorgia Meloni tenha tido em conta, ao avançar com esta lei constitucional, os novos tempos de “lawfare” que estamos a viver, lá onde o poder político está sujeito a um poder que tem visto crescer a sua capacidade intrusiva em todas as esferas da vida colectiva, incluída a de derrubar governos, como aconteceu recentemente em Portugal. Não sei. Mas a verdade é que parece não ser possível levar por diante um qualquer projecto decisionista enquanto se mantiver a seu lado um poder como aquele que acabou com a primeira república italiana, num processo que ficou conhecido como “tangentopoli” e que viu precisamente Antonio di Pietro como protagonista. E que, curiosamente, também teve como vítima ilustre Bettino Craxi, o primeiro decisionista democrático italiano, morto no exílio, na Tunísia (escrevi sobre o decisionismo de Craxi quando nos anos oitenta comecei a escrever como articulista regular do DN). Não sei se o pano de fundo da reforma será  também este, para além das fundadas razões internas da reforma, mas as variáveis estão todas lá. De qualquer modo, e depois de uma ponderada e argumentada avaliação dos argumentos dos defensores do “não” e do “sim”, se votasse em Itália, eu votaria “sim” neste referendo. Sem ser a panaceia que tudo resolve, como se vê pelo caso português e as suas graves derivas, a separação das carreiras parece-me ser a mais conforme à geometria organizacional da justiça e à natureza das funções dos seus agentes na relação com a cidadania e os seus direitos. JAS02-2026