Artigo-Ensaio

A DOUTRINA PRESIDENCIAL

Sobre o Presidencialismo do Primeiro-Ministro

Por João de Almeida Santos

Presidenciais2021

“S/Título”. Jas. 04-2022

A QUESTÃO mais ampla que se deverá colocar, a propósito do discurso do Presidente na tomada de posse do novo governo, é esta: a política democrática esgota-se nos procedimentos formais de funcionamento da democracia previstos no sistema representativo? Claro que não. A política é mais vasta do que o conjunto de regras que caracterizam o sistema representativo. Mesmo nas visões processualistas da democracia. Por exemplo, já existia sistema representativo no protoliberalismo, mas ainda não se podia falar de democracia, porque não existia o sufrágio universal. O sufrágio universal era, pois, um valor político não contemplado pelas regras constitucionais, embora o seu alcance já estivesse inscrito no art. 1 da Declaração dos Direitos do Homem e do Cidadão, preâmbulo da constituição francesa de 1791: “Tous le hommes naissent e demeurent libres et égaux em droits”. Ou a diferença entre legalidade e legitimidade,  sendo a dimensão da legitimidade mais vasta e profunda do que a da legalidade, não se reduzindo também, no meu entendimento, a uma mera prestação do sistema mediante procedimentos (Legitimitaet durch Verfahren) instituídos para produzirem decisões vinculativas, como quer Niklas Luhmann (ver Bobbio, em Stato, governo, società, Torino, Einaudi, 1980, 84). Ou ainda a diferença entre deliberação pública e decisão. Na verdade, aquela pode não coincidir com esta, sendo também mais vasta. Mas a verdade é que todas elas são dimensões da política democrática, uma práxis que, na verdade, afunda as suas raízes na sociedade civil ou naquilo que a filosofia alemã designa por Lebenswelt, “mundo-da-vida”, e que não pode ser comprimido no processualismo puro e duro.

OS MECANISMOS CLÁSSICOS
DO SISTEMA REPRESENTATIVO

A QUESTÃO EM ANÁLISE, enunciada no título deste Artigo, põe-se a propósito de uma prestação do sistema, o procedimento que define o modo de escolha dos representantes no Parlamento. Na verdade, as eleições visam exclusivamente a escolha de quem vai deliberar em nome da cidadania (não o que será objecto de deliberação), mas não decide sobre quem vai decidir, ou seja, os governos, formados, depois, a partir do princípio da maioria (sobre este assunto veja-se Schumpeter, Capitalismo, socialismo e democracia, IV, 21). Deliberação e decisão não são, de facto, a mesma coisa. Vota-se para o Parlamento e não para o governo. Não por acaso ao governo se chama também executivo, a instituição que decide e executa e que, ao contrário do Parlamento, tem uma composição homogénea, como exige a boa execução. Mas também é verdade que a existência de uma maioria parlamentar garante a existência de um governo legítimo (ou seja, neste caso o governo é o resultado de uma prestação do sistema, através do accionamento do princípio da maioria). É assim que funciona o sistema.

Ora a recente posição (e a sua fundamentação) do PR na tomada de posse do XXIII governo constitucional relativamente à possibilidade de o PM empossado vir a rumar, antes do fim da legislatura, em 2024, a Bruxelas para o cargo de Presidente da União Europeia merece uma atenta reflexão precisamente nos termos em que iniciei este artigo. Não se trata de saber se vai ou não vai (isso depende de uma decisão do próprio no momento adequado e até pode estar sujeita a razões imponderáveis), mas de saber quais as consequências políticas de um seu eventual abandono da chefia do governo. Ou seja: o PR deveria, nesse caso, aceitar um novo nome para PM, indicado pela maioria parlamentar, não dissolvendo o Parlamento? Poder, poderia, como, de resto, aconteceu com Santana Lopes. E até estaria mais de acordo com os procedimentos e a filosofia do sistema representativo. Mas a fundamentação que o PR fez da sua já anunciada decisão tem sentido e inscreve-se numa leitura política, digamos, metaprocedimental: legal, porque se enquadra nas suas competências, mas também legítima, pelas razões que passo a expor.

ALGUNS FACTORES A PONDERAR

EM PRIMEIRO LUGAR, o que foi proposto ao eleitor foi, de facto, que escolhesse entre dois candidatos a PM, elegendo para isso uma maioria de deputados. A eleição dos deputados foi apresentada e até mesmo assumida como meio para um fim superior: a formação de um governo com um PM já eleitoralmente pré-designado. Poder-se-ia até supor que a formação das listas para candidatos a deputados foi feita mais para garantir equilíbrios partidários e exigências internas e institucionais de liderança do que para conquistar consenso eleitoral ou responder às exigências do órgão legislativo e do próprio país. Para isso estariam lá o líder e o governo. Esta proposta, como é evidente, não altera a natureza do sistema representativo do ponto de vista formal, que é a que acima indiquei, mas altera o contexto ambiental em que é exercido o voto e a própria finalidade do voto em três aspectos centrais: a) a personalização extrema do voto nos candidatos a PM (pré-designação eleitoral), conjugada complementarmente b) com um boletim de voto somente com a sigla dos partidos, uma espécie de envelope fechado com a lista dos deputados do respectivo círculo eleitoral dentro; e ainda c) a identidade entre o candidato a PM e a liderança da formação política que aspira à maioria parlamentar (de governo), de onde resulta autoridade política e pessoal do candidato sobre a sua própria maioria parlamentar. Acresce que uma parte muito significativa – talvez mesmo excessiva – dos candidatos é decidida, directa ou indirectamente, pelo líder-candidato. E, mais, note-se que em casos, como o inglês, por exemplo, em que o PM até possuía o poder (sob forma de proposta à Rainha) de dissolução da Câmara dos Comuns e de convocação de eleições legislativas antecipadas (mas o Fixed-term Parliaments Act  2011 viria a alterar profundamente a situação, condicionando fortemente a antecipação de eleições) esta lógica de inversão dos poderes intensificava-se ainda mais. Neste sentido, pode tranquilamente falar-se de presidencialismo do PM ab ovo. Ou de supremacia insofismável do “Gabinete” sobre o legislativo. Ainda a este propósito, e precisamente sobre a centralidade política da figura do PM, são muito elucidativas as reflexões de Schumpeter na obra acima referida (em IV, 21, II, 1-3).

EVOLUÇÂO DO SISTEMA REPRESENTATIVO

O QUE SE VERIFICA, pois, realmente é uma alteração, não do sistema, mas da configuração do processo eleitoral, particularmente tendo em conta um sistema eleitoral que, ao contrário de outros, propõe listas de candidatos fechadas e cobertas por uma sigla partidária (no próprio boletim de voto). Como se sabe, num sistema maioritário com círculos uninominais ou até num sistema proporcional com preferências isso não acontece, pois os candidatos são sujeitos a escrutínio directo (sendo escolhidos ou rejeitados nominalmente). Ora, isso acontecendo, a responsabilidade do voto recai sobretudo na liderança, expressa no rosto que dá concreto corpo à sigla partidária, enquanto autêntico agente fiduciário do eleitor, garante da bondade das escolhas programáticas, da sua execução e dos valores partilhados. No caso português, e tomando em consideração a longa presença de António Costa como PM, ainda se reforça mais a personalização extrema do voto, em 2022, e a assunção, pelos eleitores, como seu agente fiduciário com provas dadas (ao longo de seis anos). A expressão presidencialismo do PM faz, pois, deste modo, ainda mais sentido, logo a partir da génese do processo, ganhando forte pregnância política a concreta figura do líder e candidato a PM. E, assim sendo, nessa eventualidade (mas não passa disso), faria sentido, sim, convocar eleições antecipadas.

O CASO DA POLÍTICA DELIBERATIVA

ORA AQUI TEMOS um caso em que entramos numa dimensão metaprocedimental da política democrática (formal), com o reconhecimento de que estamos perante uma evolução do sistema representativo para uma nova configuração relativamente ao modelo tradicional, aquele que tornou possível, em 2015, a formação do executivo chefiado por António Costa. A esta evolução corresponde também a democracia deliberativa, sobretudo enquanto a deliberação pública não tiver uma extensão decisional obrigatória relevante (através de normas expressas) e se confinar simplesmente à livre metabolização política das dinâmicas que ocorrem no espaço público deliberativo para que não se venha a verificar uma perda substantiva de legitimidade, numa época em que a legitimidade de mandato (também procedimentalmente prevista e formalmente em vigor) deu origem à legitimidade de exercício ou, como eu prefiro, a uma legitimidade flutuante, aquela que tem de ser renovada permanentemente perante a opinião pública. A legitimidade não é, portanto, somente uma prestação do sistema mediante regras. É mais do que isso. A legitimidade flutuante exprime bem a forma como a legitimidade do poder deve ser hoje encarada devido ao crescimento do espaço intermédio de comunicação, dando lugar a um fortíssimo redimensionamento da chamada legitimidade de mandato, reduzida hoje a mera função operativa do sistema. Também aqui o modelo previsto no clássico sistema representativo sofreu uma evolução substantiva precisamente devido ao crescimento do espaço intermédio entre a cidadania e o poder, espaço que pode ser designado, sim, como espaço público deliberativo. Também aqui a política extravasa o processualismo democrático. Se no século XVIII a informação acerca do que se passava no Parlamento era punida por lei, hoje acontece exactamente o contrário, não sendo admissível uma política de ocultamento (muito menos legalmente assumida) das decisões do poder político perante a opinião pública. O que não pode deixar de ter consequências no exercício da política democrática. De resto, há já inúmeros sinais, certamente ainda insuficientes e tímidos, que exprimem a exigência de deliberação pública no sistema democrático – em todos os processos que exigem obrigatoriedade de consulta pública para posterior decisão pelos detentores formais do poder decisional.

FINALMENTE, UMA CLARIFICAÇÃO
COM SUPORTE PRESIDENCIAL

TODOS ESTES FACTORES vieram alterar o funcionamento do sistema representativo em aspectos essenciais que a política deve metabolizar se não quiser descolar gravemente da cidadania, fechando-se no casulo legal e no casulo partidocrático, perdendo legitimidade e, a longo andar, provocando aquilo que venho designando como discrasia da representação e anemia democrática, o que, como sabemos, tem vindo a provocar a fragmentação dos sistemas de partidos e o renascimento dos populismos.

Defendi esta mesma posição, creio que no Diário Económico, onde colaborava regularmente, em Julho de 2004, discordando da decisão do Presidente Sampaio, quando Durão Barroso rumou à Presidência da União Europeia e Santana Lopes foi indigitado PM. Ora as condições de exercício político evoluíram ainda mais neste sentido, designadamente porque a esfera do espaço intermédio se alargou e intensificou com o universo digital, exigindo do poder político maior atenção ainda ao espaço público deliberativo e, por essa via, ao significado político e às implicações do que vai propondo à cidadania.

Sendo algo atípica a assunção presidencial de uma intenção que António Costa nunca chegou a manifestar e que só o tempo poderá esclarecer, todavia, esta prévia clarificação, acompanhada de uma compreensível justificação, pode ter não só um sólido valor preventivo (conhecidas que ficam as consequências políticas de uma eventual decisão do PM neste sentido), mas também um valor de tipo “jurisprudencial” por a justificação invocada estar em linha com a própria evolução da democracia representativa, como julgo ter demonstrado. #Jas@04-2022Presidenciais2021Rec

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